正确的理解与判断

由法理分析可知，行政处罚是对行政相对人已有权利（比如生产、经营的权利）的限制或者剥夺，而非对行政相对人未有权利的禁止。行政机关向行政相对人发出“责令停止生产”的处罚决定，意味着行政相对人原本可以依法进行生产活动，但因为其在生产过程中违反了行政法律规范，行政机关为了对其进行制裁和警告，责令其停止生产。当相对人及时纠正了违法行为，按期履行了法定义务后，仍可继续从事曾被停止的生产活动。而行政命令则不同，如果行政机关向行政相对人发出“责令停止生产”的行政命令，那就意味着行政相对人的生产行为本身就是违法的，无论经营者是否违反其他行政法律规范，该生产行为都必须禁止。这是“责令停止生产”的行政处罚与“责令停止生产”的行政命令之间最根本的区别。

以上述案件为例，行政相对人违反的是《建设项目环境保护管理条例》第十六条关于“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的规定（即“三同时”规定），根据该行政法规规定，行政相对人尚未具备生产经营条件，其生产经营行为本身就违反了法律规定，行政机关根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令其停止生产，并非是对其本可以享有的生产权利的限制或者剥夺，而是命令其遵守法律规定，在建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收的情况下停止生产。因此，行政机关作出的《行政处理决定书》是行政命令而非行政处罚。至于该决定书告知的救济途径（十五日内向法院提起诉讼）、申请强制执行的依据等形式要件符合《行政处罚法》的规定的事实，只能说明决定书在告知行政相对人救济途径方面存在瑕疵，而不能作为否定该行政行为属于行政命令的依据。因为行政机关正常的思维顺序是，先确定行政行为属于行政命令还是行政处罚，再根据法律规定，确定救济途径并告知行政相对人。即：在确定救济途径之前，行政行为的归类已有定论。更何况该案的诉因正是由于决定书部分采用行政处罚的救济途径，部分采用行政命令的救济途径，其争议焦点为“决定书是否应当适用行政处罚的救济途径”。如果可以用决定书告知的救济途径判断行政行为的性质，那么相反的判断——因为决定书没有告知行政相对人有申请听证的权利，该救济途径不符合《行政处罚法》的规定，区环保局作出的《行政处理决定书》中“责令停止餐饮项目的生产”当属行政命令而非行政处罚同样成立。(https://www.daowen.com)