法律定性对司法实践和行政工作的影响
按照行政法规定，行政机关必须依法行政。依法的含义包括：有事实和法律依据，且符合法定程序的规定。行政机关要求相对人“停止生产”，该要求理解为行政命令或者是行政处罚，对于行政相对人而言，并无实质影响，但是对于行政机关而言就存在是否符合法定程序的问题。
下面的案例很好地阐释了对“停止生产”的法律性质的不同理解，对法院判断行政机关行政行为合法性的影响：
广州市某区个体经营者吴某从2007年起开始经营餐厅，其办理了《营业执照》、餐饮服务许可证和税务登记证，但未办理环境影响评价手续。2013年7月22日，区环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，对吴某作出“责令停止餐饮项目的生产”的《行政处理决定书》。《行政处理决定书》告知吴某，不服决定书的可在十五日内向法院提起诉讼，但未告知吴某享有听证权利。吴某不服该决定书并诉至人民法院，要求撤销上述《行政处理决定书》，理由是环保局对其作出停止生产的处罚决定，未依法给予其听证的权利。对此，区环保局则认为其作出的“责令停止餐饮项目的生产”的决定是行政命令而非行政处罚，无需组织听证。
一审法院经审理认为，《环境保护法》第三十六条规定：“建设项目的防止污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”吴某经营的餐饮项目需要配套建设的环保设施未建成，即擅自投入生产，区环保局作为行政主管部门具有责令停止其生产，可以并处罚款的法定职权。此外，《行政处罚法》第二十三条还规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”以及《环境处罚办法》第十二条规定：“责令停止生产或者使用是责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式之一”，“行政命令不适用行政处罚程序的规定”，区环保局作出行政决定的是行政命令而非行政处罚，其未适用行政处罚程序符合法律规定；而区环保局在决定书中告知吴某十五日内向法院提起诉讼的救济途径存在瑕疵，应当纠正。
一审判决后吴某不服，向二审法院提起上诉。二审法院确认一审法院认定事实清楚，但却认为区环保局作出的“停止生产”的决定是行政处罚而非行政命令，其未组织听证属于程序错误，该决定书应予撤销。二审法院的理由如下：根据《行政处罚法》第八条和《环境行政处罚办法》第十条规定，责令停产停业属于行政处罚种类之一；其次，对于建设项目的防止污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求即擅自投入生产的违法行为，《环境保护法》第三十六条规定：“建设项目的防止污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”因此《环境保护法》和《建设项目环境保护管理条例》规定了责令停止生产或使用、罚款两种行政处罚种类。既然案涉《行政处理决定书》的依据是《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，而且决定书告知的救济途径、申请强制执行的依据等形式要件均符合《行政处罚法》的规定，区环保局作出的《行政处理决定书》中“责令停止餐饮项目的生产”当属行政处罚，而非行政命令。
在上述案件中，两审法院认定事实一致，适用法律相同，但判决结果却截然相反。很明显，两审法院对行政处罚和行政命令的理解出现了根本的分歧。根据“两审终审”的原则，行政机关当然需要服从终审判决。但是问题在于，终审判决并未解释其为何要纠正一审法院的判决，仅仅用“本院认为”这样的说理方式，很难让行政机关真正领会判决的旨意。更为重要的是，终审判决并非一定是正确的判决，如果终审判决偏离了法律规定，违背法理，将会造成行政机关今后工作的混乱。