国有资产管理体制要作相应的改革
徐晓松教授在《国企治理法律问题研究》中认为，无论国企的效益问题还是国有资产流失问题均与国家出资人对企业的失控有关，因此她建议：第一，要进一步改革与完善国有出资人制度；第二，要建立国企高管的约束与激励机制。那么如何“改革与完善”国家出资人制度呢？[2]徐著提出必须强化国有资产出资人监管权，笔者认同徐著对国企治理状况的分析，但是不赞成将强化国有资产出资人监管权作为改革的核心。理由如下：
目前的规范董事会建设只是在制度层面上完成了国企的公司治理的要素，要使其董事会真正成为公司治理的核心，首先要将国企真正视为具有独立人格的商事主体，这就必须同时改变现行的、束缚国企自主权的行政管理体制；特别是对国资委的角色重新定位。中国企业改革与发展研究会副会长周放生在《经济观察报》上撰文指出：目前国资委对国企的管理方式以行政管理为主，管得越来越细、越来越深，不利于落实企业自主权。[3]周放生说这番话时距自上而下的规范董事会建设的开展已经十年了，可见，规范董事会建设问题仍未达到预期的目标。我们所面临的问题是，如何以市场为导向，为董事会的决策创造一个宽松的法律环境，笔者深信只有充分自主下的董事会才能成为企业的核心力量。舍此，没有其他选择！所谓深化行政管理体制改革，就是要彻底理清政与资的关系。这种剪不断、理还乱的关系使得“负有国有资产出资人职责的行政机构在履行出资人职责时，往往习惯运用管理社会公共事务的一般行政管理手段来直接干预国家出资企业的自主经营活动”，徐晓松写道：“国企商业化经营中政府角色的定位一直是困扰各国政府及学术界的难点问题。”[4]
立法者显然也看到了问题的严重性，2008年通过的《企业国有资产法》第六条明确规定“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责”。李曙光教授认为企业国有资产法虽然没有明示国资委的监管职能被去除，但它朝剥离国资委现有的行政监督职能方向迈出了清晰的一步，为厘清委托人、出资人、经营人、监管人、司法人“五人”关系打下了法理基础。[5]
鉴于中国的实际情况，为稳中求进，笔者建议处理国资委与国有企业的关系可以分成两步进行：
1.前国务院国资委副主任邵宁在谈到国务院国资委与企业的关系时坦承，国资委实际有双重职能，一是监管职能，二是股东职能。监管职能是共性化的，而股东职能要求个性化。这几年，国资委一直面临这样一个难题，面对一百多家不同行业、不同类型、不同状态的企业只能做共性管理，只能一刀切。这种共性化的管理对行使监管职能是可以的，但不适应股东职能的行使。《OECD国有企业公司治理指引》写道：“国家应当通过一个集中化的所有权实体或有效的协调主体来行使其所有权职能，使国家所有权与政府监管职能严格分开，以更好地确保国家所有权能够以一种专业化和问责的方式进行。随着政府行政管理体制改革的进行，对国资委的职能及法律地位重新给予定位。”笔者赞成这种观点：从《企业国有资产法》的有关规定和我国国有资产管理体制的改革趋势来看，国资委的法律定位应是一个“特殊的企业法人”[6]，是“干净出资人”。因此，第一步按照国务院新一轮“简政放权”的要求及最近出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》及《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，重新审视及规范国资委的职能范围，推进国有资产监管机构职能转变，国有资产出资人将专司国有资产监管，不干预企业自主经营权。
2.前国资委主任李荣融在卸任的演讲中提出：“不管、少管的政府，才是好政府”，李荣融曾打造了一个“强势”的国资委，因此他的这番讲话显然有很强的针对性，甚至可以说是对国资委与国有企业关系的一种深刻反思。在通过规范董事会建设验收的企业中，国资委应弱化直接督导，由董事会直接督导治理。中国社会科学院金融研究所的杨涛评论说：“在继续推动国企改革前，必须厘清问题的主线，即充分认识政府管理国企的基本原则，国企管理应该更多关注‘该不该管’，而不是怎样管。”
规范董事会建设应当着眼于提高国企的效益，按照权责清单放权给董事会，此为第二步。真正按照政企分开、政资分开原则，依据《公司法》《企业国有资产法》等法律法规的规定，规范国资委作为政府层面出资人代表与国家出资企业之间的出资关系，明确出资人职权与企业自主权的边界，明确针对国有股股权代表的审批事项清单；[7]政府作为股东行使权利时必须履行股东、董事对企业的信托责任，维护企业的利益；政府作为产权代理人的“私权”职能必须与公共管理人的“公权”职能相分离。[8]