严格执法的分析

改革开放以前，除了刑事执法、治安管理执法及对外贸易（海关）和少量的工商市场的执法之外，我国几乎没有行政执法。因此，在当时所谓行政执法主要是指公安机关的执法行为。由于没有相应法律制度，所以，基本不存在税务、土地、环境、卫生、质监等执法行为（即使有也由公安、工商部门负责）。国家对社会的管理，不是靠法律，而是靠政策、红头文件，即用以“人治”为特征的“计划经济”的管理方式对国家进行管理，政策、计划、行政命令占主导地位，带有明显的命令、服从等“强制”的特征。改革开放以后，国家实行市场经济，国家治理方式和手段发生了根本的改变，通过加强法制建设，逐步制定了大量的法律，开始有了执法活动。当一个新的法律制定施行，伴随着一个新的执法机关诞生，出现了各式花样的“大盖帽”。国家用以“法治”为特征的法律手段对社会进行管理，行政管理从较多的采用强制、严厉手段逐步转变为采用服务、协商、合作、指导等非“强制”的手段。然而，我国法制的发展，虽然从无法可依逐步发展到有法可依，但是，在具体的执法实践中，计划经济管理的痕迹并没有消失，每一部法律的制定都有着极强的“针对性”，即针对最混乱，最需要加强改进的问题进行立法。因此，每当一个新的法律制定并实施，必定会要求“严格”执行，以致至今为止仍习惯于集中整治。新法律的实施多针对存在的大量“行政违法”状况进行集中整治，严格处理，人们对执法者“执法必严”、“严格执法”的观念演变成不是针对执法者的执法活动，而是针对被执法者实施的措施、处理、处罚，在执法的过程中喜欢并习惯于采用严苛、严厉方式、手段，处理必严、处罚必严。

“严格执法”、“执法必严”是针对谁的？是针对执法者还是被执法者？在实践操作过程中，强调执法必严、严格执法，执法者自觉或不自觉地针对他人，不是针对执法机关和具体的执法人员手中的权力，反而通常被人们（包括执法人员）理解为对相对人（被执法者）的行政违法行为调查要严，采取措施要严，处理要严，即所谓“见违必纠，纠违必罚，处罚必严”。这种认识和观念在一些执法者包括执法机关的领导的言论中可以证明。

何谓执法必严？何谓严格执法？据百度搜索，执法必严是指执法机关和执法人员必须严格执行法律的规定，严格依照法律的规定办事，坚决维护法律的权威性和严肃性，切实依照法律规定的内容和程序办事。[6]严格执法是指在执行法规或掌握标准时，不放松，不走样，做到严厉、公平、公正。严格执法体现在两个方面：一是要求执法人员必须秉公执法，严肃执法，严格按照法律规定和程序办案，真正做到以事实为依据，以法律为准绳。二是要求执法人员必须尽职尽责，对发生的违法行为勇于纠正并依法处罚，不搞态度执法、关系执法、人情执法，做到有法必依，执法必严，违法必究。[7]两个概念尽管不够严谨，但都可以说明，执法必严和严格执法应当是对执法者的要求和约束，只针对并约束执法机关及其执法人员，不针对被执法者（相对人）。(https://www.daowen.com)

行政执法是行政执法主体实施的行为，是行政执法主体对被执法者（相对人）的执法活动，具体包括：一是调查、检查、采取措施等发现违法行为、取得违法行为的材料和证据的过程，对违法行为作出处置；二是对违法行为作出处理、处罚决定。前者是依照程序进行执法调查及处置，属于实施法律过程；后者是根据调查的材料和证据作出处理，属于适用法律的过程。所有全部过程都是执法者主导进行的针对被执法者实施的执法活动，执法者是法律的执行者、实施者和适用者，是主动的，处在主导地位；被执法者是被动的，处在配合执法地位。因此，要求执法者必须依法行事。执法必严、严格执法中的“严”只可能针对执法者，是对执法者的硬性要求，而不可能以执法必严的“严”要求并针对被执法者。执法者在执法过程中，一是“实施”法律，二是“适用”法律。执法过程到作出处理，即适用法律，对执法者而言，仍然是严格依法，而对被执法者而言是一种后果，既可能是“严”，也可能是“宽”，属于执法者在执法过程中裁量的范畴。所以，对执法机关及其执法人员的执法活动必须强调对自身的“必严”，不是针对被执法者的“必严”。