公立医院法律属性的立法及政策沿革
在现行政策规定下，公立医院属于差额拨款的、卫生事业单位类别下的公益类事业单位，民法上属于事业单位法人。
事业单位源于20世纪60年代的单位制度，是计划经济条件下的组织形式，从事教育、科技、文化、卫生等活动，其经费来源主要为国家财政拨款。
1986年《民法通则》把1963年创设的单位分类改写为“法人”分类，规定了“事业单位法人”。虽然“单位”与“法人”是两类性质相去甚远的概念，但是我国立法创造性地将这两个概念结合在了一起。至此，事业单位法人具有了法人的外观，在其内部由于并不具备法人的独立意志、拥有独立财产权及独立承担民事责任的特性，实质上属于预算化单位、“行政机关延长的手”[2]。尽管后来对事业单位有过多次立法，但对事业单位的独立性并无实质性影响。
1998年10月发布、2004年6月修订的《事业单位登记管理暂行条例》从行政管理的角度对事业单位的设立、运行、清算进行了规定。其中规定事业单位的设立目的是“为了社会公益目的”，但对何为“社会公益”没有进行明确的界定；对事业单位的法律属性、治理结构、运行规则等也没有进行界定。
2000年7月卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委发布了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，将医疗机构分为非营利性医疗机构和营利性医疗机构两类管理，执行不同的财政、税收、价格政策和财务会计制度。在医疗领域引入了“非营利性”这个概念，并对何为营利性、何为非营利性进行了粗略的界定。
2003年开始民法典制定工作。各方均认为应当对民事主体法人部分包括“事业单位法人”进行修改，但如何修改分歧较大。
2007年《物权法》第五十四条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”，明确规定事业单位（当然包括公立医院）对其直接支配的财产拥有不完整的所有权，收益、处分权能的行使除遵守法律外，还需要依照国务院规定，受到一定的限制。
2011年3月，为推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，中共中央、国务院发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。按该《指导意见》公立医院属于公益二类事业单位，应当建立健全法人治理结构，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。
2013年11月，中共中央发布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构”，再次将公立医院改革提上议事日程。
随着我国市场经济的高速发展，各种法人组织在参与各类民事活动时要求主体权利义务明确，而“事业单位法人”概念已不符合市场经济所要求的市场主体权利、义务、责任明确的要求。有学者认为，“事业单位法人”概念是一个历史性的错误[3]。近年法学界的观点趋向于彻底重建我国的法人制度，一方面从《民法总则》的高度重建法人制度的架构，建立以社团法人、财团法人以及营利性、非营利性的分类方式；另一方面从特别法层面对法人的具体形态，特别是非营利法人进行操作性规定。